Roger KAFFO FOKOU : APPROFONDIR LA DÉMOCRATIE AUJOURD’HUI: LECTURE CRITIQUE DE LA THÉORIE DU GOUVERNEMENT PAR LES INTÉRÊTS ET PROPOSITIONS

En passant de la démocratie directe à la démocratie représentative, le principe démocratique semble avoir subi une véritable dilution, d’abord niée en raison de l’hégémonie de la pensée libérale depuis le XVIIIe jusqu’au milieu du XXe siècle approximativement, puis progressivement admise aujourd’hui. De nombreux penseurs ont certes proposé des palliatifs à ce phénomène de dévitalisation de la démocratie, mais leurs voix sont restées minoritaires. La fin du XXe siècle et plus particulièrement le début du XXIe siècle, marqués par un creusement sans précédent des inégalités économiques et sociales résultant directement des excès du modèle libéral, ont vu les interrogations sur la viabilité du modèle démocratique en vigueur se multiplier. Si l’idéal démocratique du « gouvernement du peuple par le peuple » n’a rien perdu de sont aura philosophique, sa mise en œuvre concrète et historique que constitue la démocratie libérale suscite de plus en plus le scepticisme des partisans d’une véritable démocratie. Il faut rappeler qu’au cœur même de la démocratie libérale se trouve le phénomène de représentation. Qui est représenté et par qui ? Seules des réponses acceptées de tous à ces questions peuvent légitimer la structure démocratique aux yeux de tous ceux qui en sont parties prenantes.

La question du peuple

La première de ces deux questions, dont la réponse évidente est « le peuple », a suscité un vif débat au XVIIIe siècle, faisant émerger deux positions principales en France autour de Montesquieu et de Rousseau. En effet, à la question « C’est quoi, le peuple ? », les libéraux que représente la position de Montesquieu répondent paradoxalement (1)que c’est la nation, une entité quasi mystique considérée comme supérieure à la somme des individus qui la constituent. Pour les partisans du contrat social que représente Rousseau, le peuple est l’addition des individus qui le composent, individus dont la volonté ainsi que les intérêts doivent être pris en compte intégralement dans le contrat de représentation qu’est le mandat : souveraineté nationale donc, contre souveraineté populaire. On sait que d’un côté, l’on aboutit au mandat curieusement (2)dit représentatif, de l’autre, au mandat impératif .(3) Le premier l’emporta sur le second et les choses en sont restées là à ce jour. Quant à la seconde question, celle du représentant, elle dépend, démocratiquement et pour sa légitimité, de la première.

Le problème de la représentation au cœur de la démocratie

Le problème au cœur de la démocratie apparaît ainsi bel et bien être celui de la représentation, et par ricochet de l’identification du représenté. Le concept de peuple considéré jusqu’ici comme solution à ce problème ne semble pas avoir permis d’organiser le processus de représentation de manière satisfaisante pour tous. Dans la mesure où le concept de peuple est supposé incarner l’intérêt général pour les promoteurs d’une vision moniste, ces derniers veulent en faire le résumé de tous les intérêts particuliers ou à tout le moins un substitut acceptable. Ils n’aboutissent qu’à l’écrasement d’un grand nombre desdits intérêts d’autant que le principe libéral organise une compétition des intérêts dont le résultat ne peut être que la prééminence des intérêts les plus puissants. Subrepticement donc, la nation est passée de l’incarnation de l’intérêt général –prétendument supérieur aux intérêts particuliers - à l’incarnation des intérêts les plus puissants de la nation. Et, de plus en plus aujourd’hui, ces intérêts sont ceux d’une très étroite oligarchie, laquelle détient un pouvoir économique et financier exorbitant. Il faut donc repenser le concept de peuple pour redonner au processus de représentation un véritable contenu susceptible de recrédibiliser la démocratie dans sa mise en œuvre historique.

Une telle préoccupation n’est certes pas nouvelle même si elle a jusqu’ici produit des résultats assez discutables et peu convaincants. Par opposition à la doctrine moniste incarnée entre autre par Carré de Malberg et Kelsen, une doctrine pluraliste s’est développée de la fin du XIXe siècle au début du XXe siècle sous la plume des penseurs tels Émile Durkheim, Léon Bourgeois, Maurice Hauriou, Léon Duguit, puis un peu plus tard de Santi Romano et Georges Gurvitch. Elle façonne une vision de la démocratie où, comme le dit Marie-Laure Basilien-Gainche (4), la représentation numérique des individus est associée à la représentation professionnelle des intérêts. Nous sommes là en plein dans la théorie de la représentation des intérêts qui semble connaître une plus grande résonnance que par le passé. Mais si la représentation ne concerne pas les intérêts, peut-elle avoir un quelconque intérêt ? Un individu comme un groupe ont chacun des intérêts auxquels correspondent ou doivent correspondre des droits. Aussi dit-on « Pas d’intérêt, pas d’action. ». L’intérêt général peut-il prendre en compte tous les intérêts particuliers ? Certains intérêts particuliers sont-ils accessoires au point d’être négligeables ? Quels compromis chaque société doit-elle trouver entre l’intérêt général et les intérêts particuliers/privés de ses membres ou groupes de membres pour donner à la gouvernance de son gouvernement un caractère véritablement démocratique ? La problématique du gouvernement par les intérêts apparaît de ce fait centrale au renouvellement de la démocratie dont ont de plus en plus besoin les sociétés actuelles. La recherche d’une solution à ce questionnement se heurte d’une part au mur des paradigmes anciens sacralisés, d’autre part à la puissance de répression dont dispose l’hégémonie libérale établie, et qui se manifeste par le bannissement de toute pensée non orthodoxe traitée comme hérétique.

Les maux de la démocratie libérale

Il faut pourtant dire que les maux de la démocratie libérale ne peuvent trouver une solution que si la démarche en vue de les solutionner consent à sortir du paradigme de cette démocratie pour essayer des approches véritablement novatrices ou simplement autres. Si l’on part du principe qu’il faut maintenir les fondamentaux de la démocratie libérale en leur apportant juste de petits correctifs, on risque de faire longtemps du surplace. Ainsi l’alternative que présente Marie-Laure Basilien-Gainche rentre dans cette approche sacralisante du paradigme de la démocratie libérale : « Soit l’on estime que la représentation d’intérêts remplit une fonction critique, parce qu’elle manifeste les difficultés voire les impasses de la représentation du peuple qui souffre d’une appréhension trop formaliste. Soit l’on estime que la représentation d’intérêts assure une fonction constructive, en ce qu’elle complète la représentation du peuple par la mise en œuvre de règlements parallèles de gestion pacifique des différends et par la mise en action de leviers additionnels de légitimation des normes et des institutions. » (5). Qu’elle soit considérée comme remplissant une fonction critique ou assurant une fonction constructive mais seulement complémentaire (additionnelle) de la représentation du peuple, la représentation perd de sa véritable substance dès lors que les intérêts n’y figurent qu’à titre de complément ou d’accessoires. Il faut véritablement considérer les intérêts comme le contenu-même de la représentation, et en tirer la conséquence que, à partir du moment où des intérêts légitimes ne sont pas représentés, la représentation ne fonctionne qu’en partie, donc de manière imparfaite. D’où la nécessité de reformuler le problème. 

En partant du constat que la représentation telle qu’elle est organisée par la démocratie libérale est fondamentalement partielle, donc imparfaite, et que cette imperfection tient à ce que cette représentation ne prend pas comme enjeu central les intérêts, de tous et de chacun, l’on peut arriver à la question suivante : comment faire en sorte que la représentation démocratique ait pour objectif la défense ou la promotion des intérêts du peuple et de toutes ses composantes essentielles ?

En mettant à côté du peuple ses composantes essentielles au sens d’irréductibles, et en admettant l’idée libérale selon laquelle le peuple (ou la nation) est à la fois différent et supérieur à l’addition des individus qui la composent, nous voulons postuler que la fusion parfaite de ces individualités ou groupes d’individualités dans un corps abstrait est une opération impossible. Ainsi, l’intérêt général le mieux exprimé ne prendra jamais en compte qu’une fraction plus ou moins importante des intérêts particuliers/privés des individus ou groupes d’individus. Que vient ici faire le concept de groupes d’individus ? En prenant en compte les intérêts des individus d’une part, de l’autre l’intérêt général du peuple, ne fait-on pas le tour ? Il apparaît bien que non.

L’Etat au centre de deux extrêmes

Considérons l’individu et l’Etat comme deux extrêmes, l’un extrêmement petit, l’autre extrêmement grand. D’un côté une simple unité, de l’autre le tout. C’est pourquoi la position pluraliste a de l’Etat unitaire l’image négative d’une entité totalisante dotée d’une suprématie absolue. Une sorte de Léviathan, pour reprendre la métaphore de Hobbes. Valery disait que «L’Etat est un être énorme, terrible, débile, Cyclope d’une puissance et d’une maladresse insignes, enfant monstrueux de la Force et du Droit. ». Pour Léon Duguit, le principe de souveraineté du peuple, en conduisant à l’instauration d’un souverain absolu, expose les individus à une tyrannie plus redoutable que celle d’un roi(6) . Duguit soutient par conséquent que pour se défendre des abus que l’Etat souverain pourrait perpétrer au nom du peuple contre eux, les individus doivent se réunir en groupes. Mais de quels types de groupes doit-il s’agir ?

Historiquement, le premier groupe à s’être mis en place dans notre période moderne pour défendre ses intérêts fut sans doute celui des nobles anglais. Ce processus aboutit à la signature de la grande charte avec Jean sans Terre au XIIIe siècle. Mais il faudrait également considérer les groupements de marchands en guildes et hanses dès le Xe et XIe siècle, et plus tard ceux des artisans en corporations et compagnonnages. En 1689, la Déclaration des droits vint consacrer pour les sujets du roi d’Angleterre le droit de pétition, de réunion ou d’association. Tandis que la constitution américaine d’essence plus démocratique bien que fondamentalement bourgeoise fait des groupes de citoyens (cf. The Federalist) la pierre angulaire du système de ce pays, l’on sait que la révolution française radicalement bourgeoise (ultralibérale) ne mentionna la liberté d’association ni dans la constitution de 1789, ni dans celle de 1791. Au contraire, elle s’évertua à brimer celle-ci à travers le décret d’Allarde des 2 et 17 septembre 1791 et la loi Le Chapelier (7). Moins de dix ans après le début de la révolution cependant (en 1802), l’Etat napoléonien reconnut l’importance des groupes même s’il ne leur accorda qu’un statut consultatif. Avant d’examiner ce que doit être le statut de ces groupes d’intérêts, il importe de résoudre la question de leurs caractéristiques.

Pour Duguit, les groupes d’intérêts sont préférentiellement les syndicats qui à ses yeux peuvent seuls offrir « une garantie puissante, la seule efficace, contre l’omnipotence des gouvernants », « une barrière à l’application de toute mesure oppressive », « une organisation permanente d’une résistante défensive à l’oppression »(8) . La théorie moderne, dans une vision plus extensive, parle quant à elle de corps intermédiaires : il s’agit alors d’un mélange de corps héritiers de ce qu’on a appelé en France l’Ancien Régime, et constitués de partis politiques, entreprises, syndicats, divisions administratives du territoire, chambres de commerce et d’industrie, associations, groupes divers de pression. Selon Yves Mény(9) , trois catégories composent les corps intermédiaires : les organisations politico-sociales (partis politiques, syndicats), les organisations professionnelles sectorielles (chambres de commerce, chambres d’agriculture, ordres des avocats, des notaires…) et les associations. Comme on peut le voir, cette décomposition a au moins deux faiblesses. Premièrement, elle est susceptible de varier à l’infini et est de ce fait infiniment instable. Comment choisir dans ce fouillis les groupes d’intérêts qui sont légitimes et aptes à participer au processus démocratique de prise de décision ? Même les solutions néo-corporatistes avancées par Harold Laski(10) pour opérer une telle sélection ne sont guère satisfaisantes. Deuxièmement et pour reprendre à notre compte la critique de Charles Wright Mills (11) , il y a une surreprésentation de la bourgeoisie et du monde des affaires par les groupes d’intérêts, et cela se comprend.

Comment assurer l’égalité des groupes d’intérêts

En effet, comment assurer l’égalité des groupes d’intérêts si le critère de définition de ceux-ci est assez lâche pour permettre de les multiplier à l’infini ? L’inflation des groupes d’intérêts ne peut alors que tuer le principe de la gouvernance par les intérêts en l’émiettant à l’infini. Dans l’hypothèse optimiste où ce premier obstacle serait franchi, il en surviendrait un second : quel serait le statut politique des groupes d’intérêts admis à participer au processus démocratique ? Napoléon ne leur consentait qu’un statut consultatif (ce qui était déjà trop leur concéder de l’avis d’un ultralibéral comme Benjamin Constant). Cela en faisait de simples accessoires démocratiques, tout au plus des pierres de touche. Marie-Laure Basilien-Gainche veut aussi les considérer comme des accessoires (dotés d’une fonction critique), ou alors des appoints (dont la fonction est d’apporter un complément, un additif de représentation). Leur mode de fonctionnement serait par conséquent le lobbying et peut-être aussi le plaidoyer. Une telle forme de représentation des intérêts d’autant importants qu’ils sont concrets parce que liés à des groupes d’individus, en s’exerçant à la périphérie décisionnelle de l’Etat (les Canadien utilisent les termes fort expressifs de « couloirage » ou « vestibulage ») renforcerait les inégalités que l’on se donnerait pour objectif de combattre. Il faut en effet remarquer que de façon intrinsèque les lobbies opèrent dans un modèle sociopolitique à caractère censitaire et il n’est pas indifférent que le lobbying soit si souvent assimilé à de la corruption. La puissance des lobbies est généralement intimement liée aux moyens divers qu’ils possèdent pour se faire entendre de l’opinion et du politique. Comment en sortir alors ?

Montesquieu voyait dans le concept de groupes d’intérêts les ordres, comme la noblesse et le clergé. On se rappelle qu’il existait un système de représentation du peuple que connaissait ce qu’on a appelé l’Ancien Régime, et qui fonctionnait dans le cadre des Etats généraux : la noblesse, le clergé et le tiers-état. Ainsi, les groupes d’intérêts les plus représentatifs (ici appelés commodément ordres) participaient au processus décisionnel dotés chacun d’un poids convenu à l’avance. Un système semblable a également fonctionné dans le cadre de la gouvernance coloniale sous le nom de collège. Ces modèles anciens mais non forcément dépassés peuvent encore nous inspirer. Premièrement, ils nous apprennent qu’une défense des intérêts, si elle veut prétendre à l’efficacité, doit s’inscrire dans le processus décisionnel et ne pas se cantonner à la périphérie institutionnelle pour se contenter des palliatifs frelatés du lobbying ou du plaidoyer. Deuxièmement, que les groupes d’intérêts susceptibles de participer du processus de représentation concrète et non formelle doivent être des composantes nucléaires du peuple, et être en nombres finis. A titre d’exemple, les ordres professionnels (avocats, notaires, huissiers, enseignants…) ne sont ultimement que des regroupements de travailleurs, de ceux qui produisent des biens ou des services. En les associant à ceux qui sont chargés de la redistribution de cette production (les marchands chargés de l’échange, de la vente), on obtient le tiers-état d’autrefois. La noblesse était l’ensemble de ceux qui vivaient de la force de leurs armes. Il faudrait y ajouter le clergé. Dans toutes les sociétés, chaque individu appartient au moins à l’un de ces quatre groupes : l’armée, le clergé, les marchands ou les travailleurs. Il suffit donc de prendre en compte les intérêts de chacun de ces groupes, et d’y ajouter l’intérêt général pour que l’intérêt de tout le peuple soit pris en compte. Il suffit de représenter dans les instances décisionnelles chacun de ces groupes d’une part, et d’autre part de représenter l’intérêt général du peuple pour que la représentation soit la plus complète pour ne pas dire la plus parfaite possible.

Comment réenchanter l’idéal démocratique dans un système bicaméral

Comment parvenir à représenter ces deux ordres d’intérêts qui peuvent par moments diverger et même s’opposer ? On peut imaginer un système bicaméral dont la chambre haute représenterait l’intérêt général du peuple pris comme nation, et la chambre basse les intérêts particuliers/privés des groupes constitutifs du peuple. Les représentants des groupes d’intérêts de la chambre basse seraient élus au suffrage universel par les électeurs chacun de son collège pour défendre les intérêts collectifs de son groupe. Les représentants de l’intérêt général de la chambre haute seraient élus au suffrage universel ouvert à l’ensemble du corps social. 

La gouvernance des intérêts n’est donc pas seulement possible : elle est nécessaire aujourd’hui, si l’on veut réellement réenchanter l’idéal démocratique. Mais il s’agit de ne pas se tromper de groupes ni de statut de groupes. Certains intérêts se présentant comme des intérêts particuliers sont en fait transversaux à l’ensemble de la société (l’environnement, les droits humains…) et sont en fait des déclinaisons de l’intérêt général. Pour être opérationnel, le concept de groupe d’intérêts doit être à la fois limitatif et participer au processus décisionnel. Et si l’intérêt général n’est pas une simple addition des intérêts individuels ou de groupes, les intérêts de groupes ne sont pas non plus solubles dans l’intérêt général. Il est donc nécessaire de représenter à la fois l’un et les autres, et un système bicaméral se prêterait mieux que tout autre à cette double représentation.

Référence

1- Le paradoxe de cette réponse réside dans sa contradiction fondamentale à l’idéal individualiste par ailleurs au cœur de la philosophie libérale ainsi que le montre la place qu’y occupe le droit de propriété.
2-Il faut noter que ce mandat organise une non-représentation des individus au profit de la représentation d’une entité fictive, la nation.
3-La théorie de la souveraineté populaire admet également la possibilité d’un mandat représentatif mais, contrairement à ce qu’il en est dans le cas de la souveraineté nationale, le mandat lie le représentant non à la Le problème au cœur de la démocratie apparaît ainsi bel et bien être celui de la représentation nation mais à son électeur qui de ce fait doit disposer du droit de révoquer ledit mandat.4-Marie-Laure Basilien-Gainche est Membre de l’Institut Universitaire de France, Professeur des Universités en droit public, Université Jean-Moulin Lyon 3.

5-Marie-Laure Basilien-Gainche, « Gouvernement par le peuple, gouvernance par les intérêts ? », La Revue des droits de l’homme [En ligne], 4 | 2013, mis en ligne le 10 décembre 2013, consulté le 01 février 2014. URL : http://revdh.revues.org/239
6- Léon Duguit, Le droit social, le droit individuel et la transformation de l’État, Félix Alcan, 1911 (1re éd. 1908), pp. 128-129.cité par Marie-Laure Basilien-Gainche.
7- La Loi Le Chapelier, promulguée en France le 14 juin 1791, est une loi proscrivant les organisations ouvrières, notamment les corporations des métiers, mais également les rassemblements paysans et ouvriers ainsi que le compagnonnage
8-Léon Duguit, op. cit.

9- Il fut notamment professeur des universités de Rennes et de Paris-II puis à l’Institut d’études politiques de Paris, , aux États-Unis, en Espagne, en Italie.
10- Harold J. Laski, Studies in the Problem of Sovereignty, New Haven, Yale University Press, 1917, cite par Marie-Laure Basilien-Gainche. Laski propose que la prérogative revienne à l’Etat de sélectionner les groupes d’intérêts les plus représentatifs. Il faudrait alors que l’Etat lui-même soit au-dessus de tout soupçon…
11- Charles Wright Mills, The Power Elite, New York, Oxford University Press, 1956, 448 p.

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